孙洁：采用PPP应当注意的几个关键问题

今年以来，财政部力推PPP模式，引起各级政府学习PPP的热潮，但是，如何真正做好一个PPP项目却不是一件容易的事情。PPP模式自从作为一种项目融资模式引入到我国以来，已经有不少项目的实践经验，但是，此次财政部力推的PPP模式，并非以前的项目融资而是一种管理模式，融资只是PPP项目过程中一个环节。在管理模式下，成功使用PPP模式应当注意以下几个关键问题：

一、正确理解PPP

要想成功采用PPP模式，首先要正确认识PPP的内涵和特点。如果不能正确认识PPP，很难能够达到采用PPP的目标要求。

1、PPP是一个管理模式而非融资模式

任何一个PPP项目的实施，都会有一个SPV（特殊目的载体）的执行机构，一般来说，SPV是由政府公共部门和若干家企业共同组成。一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集，一方面是SPV的自有资金，另一方面是由以SPV为主体的融资。因此，在PPP项目中，融资是企业的事情而非政府。PPP作为一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用（贾康孙洁2009）。融资只是PPP的一部分内容，而非PPP全部。英国在最早采用PPP时，除了缺少资金外，一个重要原因是当时政府项目超预算和超工期都是一种普遍现象，为了解决这些问题，政府才决定采用PPP模式。

2、PPP具有多样性

早期人们习惯于将PPP与BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看为项目融资形式，而这处看法的错误是显而易见的，他们都是利用和民营部门合作来完成公共部门的任务，因此说，PPP是他们诸多形式的总称。说PPP具有多样还不止这些，目前世界各国以及多边金融国际机构对PPP的分类都不尽相同。如英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是他们所说的纳税人付费的项目称为PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。世界银行将PPP分为五类，而亚洲发展银行分类更多。事实上，采用什么样的PPP形式是根据不同政策需求决定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：对于新建的基础设施一般采用BOT的形式，而已经建设成的基础设施更多采用TOT的形式。因此说，不同的政策要求可以选择适合政策目标的PPP形式。

3、PPP具有复杂性

一个PPP项目涉及多方利益，首先是政府公共部门，它代表公众追求的是公平；其次是民营部门，它追求的高效率和高收益；再次是公众希望得到更多物美价廉的公共产品和服务。如何将三者的利益协调一致是一个非常困难的事情。除此之外，还要涉及一个未来二、三十年的运营过程，在这个长期的过程中，会发生什么情况谁也说不清楚，例如物价、汇率、经济周期、各种调控等都会对项目产生直接或间接影响。据英国专家介绍了，一个PPP合同有上万页之多，可见一个PPP项目所涉及的问题之多了。基于PPP的复杂性，我们就有必要在一个项目采用PPP模式之前，做相当认真的准备工作，这个工作可能是漫长的过程，有时需要较长时间，如果不能做好充分的准备工作而急忙上马的话，后面就会导致一系列的问题。

4、PPP具有长期性

一个PPP项目一般需要二、三十年或更长时间，如果仅仅有三、五年的话可能实现不了采用PPP所要达到的目标。我们近几年所采用的BT就是这个情况，一般仅有三到五年时间让政府回购，对政府而言，没有实现当初采用PPP所在达到的结果，相反会更加加剧了财政负担导致政府债务的一个主要来源。试想如果将BT项目延长到二、三十年，并将管理维护也由民营部门负责，民营部门一定会将项目质量建设的非常好，因为这将影响到后面几十年的维护成本，而每年政府在该项目的支出也会大幅度降低，从而减少财政支出压力。当然这种由财政完全支付的项目应当受到本地财政收支预算的约束，不能一味采用这种方式上项目，一旦规模过大，超过财政承受的能力，会给地方政府带来更大的风险。

二、准确把握风险分配原则

PPP的风险分配原则是让最有能力承担风险的一方承担风险。PPP为什么选择这样的分配原则而不是一般的分配原则，因为PPP是政府与社会资本的合作而不是竞争。经济学最伟大的经济学家之一马歇尔在他的《经济学原理》中曾说：竞争可以是建设性的，也可以破坏性的，即便是建设的时候，也没有合作有利。经济学中博弈论囚徒困境的模型也告诉我们，合作有利于竞争，如何都选择自己的利益最大化，最终结果是对双方不利的，而只有考虑对方的利益的时候才能实现双方利益最大化。因此，合作有利于竞争。可以，如何实现这种合作而不是竞争呢，博弈论同样告诉我们，纳什均衡的结果是对双方不利的，也就是说，虽然说分配原则上是让最有能力承担风险的一方来承担，如何来实现这个分配目标呢？唯一的办法是通过合同来约束，如果没有合同的约束，没有任何一方愿意承担更多的风险。一般人都会认为政府承担风险的能力会更强，其实不是这样，政府可能对部分风险有较强的承担能力，而对另外的风险民营部门承担能力会更强些。例如市场风险或运营风险一般由民营部门来承担会更好些，民营部门对市场的敏感性要比政府高得多，民营部门会根据市场微小的变化来调整运营的策略，而政府在这方面就会弱很多，主要是政府对市场的敏感度不够。相反政府对政策所导致的风险承担能力会大大高于民营部门。例如某个领域收费项目年限的调整政策的变化，如果让民营部门承担就不尽合理，而政府承担就会有更多的应对办法。总之，风险分配是一个PPP项目成功的关键因素之一，如果不能合理分担风险，PPP项目会遇到诸多问题甚至导致失败。

三、合理确定利益调整机制

盈利而不暴利是PPP项目的收益的一个基本原则。为什么是这样的原则呢？企业盈利是正常的，企业经理人是为股东服务，为股东获得利益最大化，而PPP项目是一个长期而稳定的收益的项目，为了让PPP项目正常运营，政府不可能让PPP项目处于亏损状态，众所周知，你不可能让一个亏损的企业为公众提供优质的公共产品和服务。在确保企业不亏损的同时，也不会让企业获得超额利润，因为这是公共产品或服务，他涉及公众利益，如果是超额利润，必然让公众承担了更多的成本。事实上，这也是在国外PPP饱受质疑的一个重要原因。过去我们研究PPP时，经常说的是利益分享，而现在提出了利益调节机制而不再是分享。因为，基于前面的原因，政府不应当分享项目的利润，而应当调节项目的利润。如何实现这个原则呢？一般也通过合同约束，在合同中规定，当利润低的时候政府给予适当的补贴，如果收益高的时候政府会通过价格或其它方式降低经营的收益，让经营者总在一个适度的范围内获得长期而稳定的收益。这样既不让经营者因亏损运营不下去，也不会因产生超额的利润而让公众承担更高的成本。例如北京四号线，通过对铁轨的租用，来调整PPP公司利润空间。

四、监督管理

监督管理是成功实施PPP的基础，如果一个PPP项目没有很好的监督就很难达到采用PPP所想达到的结果。而实现有效监督最好的办法是公开透明，可以说公开透明是监管的基础。监督可分这三个方面：一是过程监督；三是质量监督；三是成本监督。为什么说要公开透明呢？因为公共投资项目本来是政府职能，由预算资金来实现，而采用PPP模式是让民营部门来建设并运营，而民营部门的是不会向社会公开的，所以公众难以了解自己所享受到的公共产品或服务的成本是多少，这也是PPP项目在国外饱受质疑的另一原因。因此，为了加强监督，有必要让经营者公开运营成本，特别经营者提出需要提高价格时，更应该让其公开经营成本后再讨论是否提高其产品价格。监督的另一重要方式是公开招标，特别要实行真正意义上招标。对于收费年限和投资回报率等问题都可以通过招标的方式达到最有效的结果，而不是通过谈判达到所要的结果。