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PPP模式有利地方再融资

    在分税制的影响下,如今不少地方政府出现财政赤字。为解决问题,中国政府自今年年初开始采取新的策略,为公共开支提供资金支持。这些举措包括允许地方政府发行债券以及促进政府和社会资本合作政府和社会资本合作(PPP模式)。尽管有政府作向导,但要吸引投资者对债务再融资感兴趣并非易事。原定4月份在江苏举行的债券拍卖会被迫推迟一个月,只因发行方未能同银行方面关于价格问题达成一致。这在一定程度上,反映了当前发债的一些困境。

  在政府和社会资本合作中,政府和私人企业共同致力于基础设施或公共服务的长期合作。大多数情况下,政府和社会资本合作项目由双方共同出资,私人企业经营,地方政府监管。自20世纪80年代以来,政府和社会资本合作就在中国一直存在,但在公共财政中仅仅扮演次要角色。

  近日,中央政府尤其是财政部极力倡导PPP模式。自2014年10月以来,财政部已发布至少十条关于支持PPP运行的公告。地方政府迅速作出反应,2015年5月25日,一个全国性按省份划分的PPP目录在政府网站上公布。

  随着中国面临越来越多的地方政府债务和需要资助的城市化项目,推动PPP项目的发展实乃明智之举。在PPP模式下,公私部门合力共同负责项目,私人公司可能向商业银行寻求融资,公私部门的贡献根据个案而不同。政府重点财政支出则限于支付私人合作伙伴运营补贴,并奖励私人合作伙伴的项目绩效。因此,PPP大大降低了政府初始财政支出,分散了政府和私人公司之间的风险。

  此外,为了支持中国政府的外交政策,PPP模式可能会用于“一带一路”以及其他亚洲基础设施项目的融资。亚洲开发银行(ADB)指出,2010年至2020年间,投资用于亚太地区基础设施的改善项目上约需8万亿美元。可是亚洲开发银行只能每年提供约100亿美元的资金,中国民营企业有着巨大的潜力,与政府合作将有助于填补基础设施这一领域的空白。

  除了提供资金,私人企业往往在提供本地化项目的专业知识上更具优势。通常这些企业已经建立了在该领域以客户为基础的专业知识积累。PPP的运营模式中,私人企业需负责设计,建造和经营该项目,效率往往比政府经营高。

  PPP还以有助节省政府的资源(包括财务资源和人力资源)从而提高政府效率。PPP能够集中力量完成具体任务,如完善监管框架、制定财政政策等。这为民营企业、政府和公民创造了一个三赢的局面。

  PPP模式在中国已超过30年之久,但许多挑战依然存在。法律法规变化莫测和中央地方政府与地方政府法规不一致在很大程度上阻碍了PPP的发展。

  这一背景下,私人投资者往往会担心他们的利益是否能在与政府的合作中得到保障。而对法律环境进行大修大补往往说起来容易做起来难。

  在PPP模式下,私人公司应该在最小政府干预的前提下给予经营项目的权利。地方政府债方面,真正市场导向的债务发行可以理顺政府投资决策,提高投资回报,所以应当予以鼓励。

  (作者系星展银行高级经济师)

 
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