中国经济导报记者|潘晓娟
    8月21日，银监会和国家发展改革委联合下发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求银行信贷重点支持重点领域重大工程建设，以解决项目资金到位难的问题。
    值得一提的是，《指导意见》要求银行业通过实施银团贷款、联合授信等开展信贷创新，鼓励针对政府和社会资本合作（即PPP模式）项目特点开展金融创新服务。
与PPP相关的政策在不断完善
    据了解，该《指导意见》主要支持重点领域重大工程项目建设，对遏制当前经济下行风险，实现稳增长、促改革、调结构、惠民生的目标有着重要意义。
    今年上半年，我国经济实现了7%的增长实属来之不易，其中投资发挥着重要的作用。但是，投资本身也面临着比较大的下行压力。据国家发展改革委投资司副司长韩志峰介绍，投资增速出现较大幅度的下降，一个很重要的原因是投资增长缺乏有力的资金支撑。而《指导意见》的发布，一方面是为了更好地引导信贷资金进入实体经济；另一方面，通过加强金融结构与项目的对接，能够减少信贷风险，提高信贷质量。

    银监会政策研究局巡视员叶燕斐日前在解读《指导意见》时指出，重大工程项目往往公益性较强，经济性较低，而出于成本考虑，商业银行对这类项目提供支持的积极性不高。因此，监管部门需要对银行业支持重点领域重大工程提出有针对性的要求，引导银行业发挥重要作用。
    当前，在国务院的指导下，各级地方政府正在大力推动PPP模式，这是今后我国城市基础设施建设领域要大力推广的一种融资模式。与此同时，PPP模式的引入，也为基础设施的建设和运营带来崭新的管理理念和经营模式。北京中建政研信息咨询中心主任梁舰近日在接受中国经济导报记者采访时指出，目前中央及地方政府都在积极推动PPP项目，借着这股东风，也推出了多项支持PPP项目发展的政策条文，可以预见与PPP相关的法律制度将会更加完善。此前，李克强总理在5月13日召开的国务院常务会议上要求，要简化审批，保障项目用地，支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营管理。
梁舰分析指出，2014年以来，在PPP模式已被确立为地方政府化解资金压力重要抓手的情况下，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本方进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域，仍然面临着众多规范性难题。城市基础设施建设项目通过与社会资本相结合解决所需资金问题，这种融资模式在我国尚属新生事物，目前呈现出的法律滞后和缺位的现象是明显的。随着PPP项目在各地的推广，国家必然会不断推出更具有针对性的法律法规，指导各地PPP项目有序进行。
在梁舰看来，《指导意见》的发布不仅是国家战略落地的又一重大举措，也是对银行业指明了一个方向。这对当前基础建设行业产融结合是一次重大利好，为PPP模式的发展提供了强有力的支持。
推广PPP模式需创新金融工具
    我国如何在经济换挡期实现平稳增长，经济学界基本上已经形成了共识，即短期内依然需要投资拉动。伯昂战略研究院分析认为，房地产和土地财政的不可持续性使得维持经济短期内增长的任务依然落到了基础设施建设等投资的身上，国家发展改革委和财政部督战全国各个省市PPP项目的开展和落地实施，再次证明了PPP市场的发展对维持短期内基建投资的重要作用。
    “这是一次重大机遇，也是巨大的金矿，银行业抢占先机，随后还会有更多的资本加入这场盛宴。”梁舰对中国经济导报记者介绍说，PPP项目处于一个创新时代的大背景，项目的周期长以及回报慢都只是表象，如果用传统方式融资，确实难解。市场就是最好的激励，通过金融结构的合理安排设计，将PPP市场做大这本身就是一种模式。而银行业高调入场，代表了金融的态度，更是吹响了进军的号角。目前，产业投资基金、夹层融资已经在创新式破题，未来是否有互联网金融、资产证券化等新型破题方式也不无可能。
    财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁也表示，不论国内外，PPP项目都是带有公益性的项目，不能以利润最大化为目的。所以，PPP模式还是应该建立在长期稳定的基础上。“在银行，往往会设立一个大净值客户部门，这个部门中聚集着不急于收取收益的闲散资金。一方面是银行有资金无处去，另一方面是PPP需要融资开启项目，双方能够进行合作也是一种双赢。”
    “PPP项目一般具有较大投资规模，对资金的需求量大且周期长，单一的社会资本无法满足资金需求。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长孟春分析指出，当前推广PPP模式还需要创新完善金融工具。PPP参与各方之间想要实现公平有效的风险分担和利益共享，亟待完善的金融体系及丰富的融资工具予以支持。由于PPP项目的债务率较高，因此融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。
孟春告诉中国经济导报记者，目前国际运用较为广泛的融资工具主要还是银行贷款，但也有部分项目尝试采用多种融资工具，包括利用资本市场发行债券，以及引进追求长期稳定回报的资金，如养老基金、保险资金和社保基金等，“结合互联网金融的大力发展，将PPP项目的融资与互联网金融相结合，肯定也有很多创新的空间。”
    “PPP模式方兴未艾，未来几年将释放数万亿元的资金需求。由此，PPP项目将成为继地方融资平台之后商业银行的又一大贷款投向。”中信建投证券研究发展部研究员杨荣告诉中国经济导报记者，与传统贷款人角色不同，金融机构在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构：一方面，银行业为PPP项目提供良好的金融资源，包括贷款、投行、保险、信托等；另一方面，银行业将积极参与到项目的设计、开发等顾问服务，为项目开发提供咨询。
    在银行参与PPP过程中，还需要注意项目收益以及项目风险等问题。杨荣提醒说，在以前的地方融资平台下，债务多拥有隐性政府担保。但是在PPP模式下，项目公司债权具有期限较长、利率偏低的特点，并且没有政府隐性担保，这会是部分金融机构参与PPP项目的主要顾虑。此外，在未来政府很难继续为PPP项目承诺隐性担保的情形下，金融机构选择PPP项目时也要“精挑细选”，需要做好事前尽职调查，选择与优质的项目以及企业来展开合作。
示范项目将进一步带动PPP的发展
    今年5月份，国家发展改革委在其门户网站上开辟了PPP项目库专栏，首批公布的PPP项目多达1043个，总投资为1.97万亿元，涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域，合作方式包括特许经营、政府购买服务、股权合作、产业投资基金等多种方式。
    梁舰分析称，从这些项目来看，重大工程也不再是单一的物理建筑、工程施工，而是以产业项目、城市发展项目、服务领域项目作延伸，PPP项目正在全面介入各行业。
    中国经济导报记者了解到，与落实国家“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略相关的重大项目，均属于《指导意见》引导银行业支持的范围。在实际操作中，以国家发展改革委发布的重大工程包为依托和对象开展重点支持。目前，国家发展改革委发布了11大类投资工程包以及6大领域消费工程包等。其中，11大类投资工程包具体是：信息电网油气网络重大工程、生态环保重大工程、清洁能源重大工程、粮食水利重大工程、交通运输重大工程、健康养老服务重大工程、能源矿产能源保障重大工程、城市轨道交通重大工程、新兴产业重大工程、增强制造业核心竞争力重大工程、现代物流重大工程；6大领域消费工程包则包括扩大信息消费、促进绿色消费、稳定住房消费、升级旅游消费、提升教育文体消费、鼓励养老健康家政消费。
    “当前，为推进PPP项目的顺利实施，国家会以示范项目来带动PPP模式发展。从国家发展改革委的示范项目开始，各地政府纷纷建立示范项目库，而这些示范项目库都是经过各地政府优选的，是政府发展PPP项目的重中之重。”梁舰对中国经济导报记者介绍说，随着PPP示范项目的增加，这些源于实践的成功案例，也正在形成模式和标杆，进一步促进市场的发展，形成一种良性循环。
    中国经济导报记者在采访中了解到，以往的基础设施和公共事业投资多依赖财政安排及政府性债务，存在着投资缺口逐步扩大、资金效率不高以及投资回报率低等弊端。当下国家大力倡导的PPP模式通过吸引大量民间资本和社会资金，能够形成筹资渠道多元化、可持续的资金投入机制，有效减轻各级政府的支出压力，加快转变政府职能。
    《指导意见》的相关表述意味着，随着一系列政府债务置换等措施的出台以及地方政府融资平台探索公司化转型，完成了市场化转型的地方融资平台一旦接手重大工程项目，将有望重获银行信贷投放。叶燕斐对此分析指出，在盘活银行存量信贷资源方面，银监会将鼓励以重大工程项目为基础资产的信贷资产证券化发行。同时，用足贷款核销等政策空间，积极采用市场化手段，多渠道、批量化处置不良贷款，为新增贷款腾出空间。此外，通过贷款重组、发放并购贷款等方式，推动低效企业兼并重组，提高存量资金使用效率。