作为我国地方公共设施建设主要融资手段的地方政府融资平台，近几年受到日益严格的限制，地方融资平台为政府筹措公共设施建设资金的职能，被代之以地方政府债券发行和以PPP模式筹措建设资金。然而，由于PPP模式在我国运作并不成熟，相关法律制度建设严重滞后。对于PPP模式来说，其设立的主要动机不应是融资和转嫁债务风险。

推出PPP的两种错误理念

PPP译义为公私合作关系，是指公共和私营部门合作生产和提供公共物品与服务的任何安排。它起源于17世纪的英国，也高度成熟于英国。英国政策规定，政府可通过外包（公私合资和伙伴关系)吸引民间参与公共设施建设。同时还规定，任何民间参与的公共设施建设项目，都必须证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式。

我国PPP模式推出的初衷是解决政府融资难，建设资金困难的问题，这本来无可非议，但是在政策落实的过程中暴露出来的希望尽可能多、甚至所有项目建设资金都从私人企业获取的思想就存在严重问题，它将导致PPP模式的推行缺乏可持续性。

把PPP当作融资工具的理念，在PPP概念没有正式提出但事实存在的过往实践中也有明显的反映。一个佐证是，2002-2008年间，为完成经济指标，各地方政府都有计划上马大量公共基础设施项目，却又苦于财政资金紧张，因此这些项目中有一部分采用PPP模式融资，比如合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目等，都是当时完成。但是，2008年金融危机爆发后，我国制定了“4万亿”的经济刺激计划，政府财政充裕，之前备受热捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在进行的PPP项目被政府突然终止，社会资本被迫退出，改由政府全资建设。PPP模式只有在政府缺钱的时候才会被重视，融资工具属性明显。

推行PPP还抱有第二个危险的理念，那就是转嫁风险。既转嫁已经形成的地方政府存量债务风险，又转嫁未来本来可能需要承担的债务风险。据对省级地方政府工作报告的不完全统计，目前已披露的2015年PPP项目计划投资总额达11209.8亿元。显然，在这么短的时间内无法对相关项目进行周密的可行性认证和预决算制订，更何况项目的认证还需要大量目前尚未到位的社会合作方一同进行，因此，也就不大可能有政府的相关周密认证、预算和风险管理措施出台，于是大量PPP项目的推出也就不大可能带有合理的风险管理方案。于是，很显然，政府在项目推出的过程中是夹带了转嫁风险的思想。

运用PPP实现融资和转嫁风险的思想，必然导致对运营管理效率、风险控制等其他方面的忽视，其结果便是融资规模和项目成本难以得到控制、合理收益难以得到保障、项目质量难以得到保证、项目风险难以得到有效管理，从而导致私人资本不敢轻易进入PPP项目，大量参与的可能还主要是国有企业，于是项目的最终债务仍然需要政府兜底。这样，地方政府将以PPP这种新的方式累积起其巨额的债务，形成新的地方政府债务风险，同时PPP模式的发展也将缺乏可持续性。

完善PPP制度安排

第一，选择合适的PPP项目，以保证私人合作方获得必要的收益。并不是所有的项目都适合采用PPP的模式，没有收益或者收益远远不能覆盖其成本的项目便不适宜采取PPP模式。从国际国内经验看，目前较为适宜采取PPP模式的项目主要有：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等可以通过使用者付费并且收益大致可以覆盖或者超越建设和运营成本的项目。只有这样，才有可能在政府尽量少出资的条件下保证私人合作方获得必要的、足以吸引私人资本参与的收益。

第二，逐步完善适宜PPP发展的法律制度，营造PPP发展的良好环境。由于PPP模式官方正式提出仅是去年年底的事情，所以我国不存在关于PPP模式的专门法律，对于关系PPP顺利运作的政府、投资方等相关权力主体的权力义务关系、项目的评估和认证、合约的履行和合理变更、行政审批的程序和效率、政府信用的保证等重大事项都没有相关的法律制度予以明确。这必然会使PPP项目的运作出现无具体法律制度可依的情形，从而出现盲目、混乱和各自为政的发展乱象，结果难免出现各种问题和风险。因此，建立和完善PPP发展的相关法律制度的要求极为迫切。

第三，引入公众监督，保障社会公众利益。由于PPP模式基本都属于公共设施建设项目，所以跟公众利益密切相关，缺乏公众的参与、认可和监督，PPP项目的推出就是存在问题的，其价值和建设运营质量就会是存疑的，同时其落实过程中来自公众的阻力也将难以排除，各签约方也可能都不遵守契约内容，直接导致项目实施和管理的内在不稳定性。因此，为了能够保证项目的公共价值、公正性和可行性，引入公众监督是必不可少的。比如澳大利亚在运用PPP模式的高速公路项目中，就不仅使用了民意调查、公开听证等监督方式，还专门设立了沟通机构随时听取民众的意见。中国香港在实施的PPP模式项目中，让公众从项目规划到合约谈判一直参与项目的进展，公众的利益能够在政府和私营机构的合约中得到反映。由于公众的利益得到了充分的保障，香港PPP模式项目得到了公众充分的认可，项目的实施才得以流畅地进行下去。